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  • 《决策参阅》2017年第5期:扬子江城市群水污染协同治理对策建议
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    课题名称:沿江城市一体化与扬子江城市群建设
    课题负责人:李程骅  江苏省群众杂志社副总编辑   创新型城市研究院首席专家
    主要执笔人:黄  南  南京市社科院经济所所长   创新型城市研究院执行副院长
     
        [内容提要]江苏80%的能源重化产业集中在长江沿岸,加上近年上游水质持续下降,使下游扬子江段的水质日趋恶化,造成了很大的安全隐患,长江江苏段水污染的协同治理迫在眉睫。目前,沿江各市在水污染治理上缺乏整体协同,水污染治理体系与地方治理体系、扬子江城市群与长江中上游段城市之间也缺乏协同,社会公众在水污染治理方面参与度不高。为促进扬子江城市群水污染协同治理,建议:建立扬子江城市群水污染协同治理的机制;发挥市场化机制在水污染协同治理中的导向作用;加快推进水污染协同治理的平台建设;提高水污染协同治理的监管水平;建立和完善社会公众参与水污染治理的绿色通道。
     
        江苏80%的能源重化产业集中在长江沿岸,加上近年上游水质持续下降,使下游扬子江段的水质日趋恶化,造成了很大的安全隐患,长江江苏段水污染的协同治理迫在眉睫。    
        一、扬子江城市群水污染协同治理存在的主要问题
        目前,包括扬子江在内的长江流域的水污染是一种跨区域的公共问题,在现有属地管理模式下,不同行政区之间存在各自为政以及利益竞争的问题,加上水污染的治理涉及产业布局等多方面因素,因此在治理上存在长期性和反复性。总体来看,当前长江江苏段水污染的治理存在四大问题:
        1.沿江各市在水污染治理上缺乏整体协同。当前沿江8市对于流域水资源的管理主要遵循属地化管理原则,即按照“统一管理与分级、分部门管理相结合”进行。这虽然明确了各城市和地区在本辖区内水污染治理的责任义务,但割裂了流域的完整性。目前,各市大多从管辖权出发进行水污染治理政策设计,缺乏整体的沟通和协作。出于各自利益,还会在治理上出现“搭便车”行为,容易导致水资源的过度开发和利用。当一市出现水污染时,相邻城市会互相推诿,使治理难以取得成效。
        2.水污染治理体系与地方治理体系缺乏协同。水污染治理是一个系统性问题,需要产业布局、城市基础设施建设、科技创新载体及大众生活方式等多方面的协同,在水污染治理上易出现多头管理、内部职能交叉的现象。目前我省对水污染治理的每项任务,虽明确了牵头部门,但由于各部门之间不存在上下级隶属关系,牵头部门往往难以协调平级的部门,无法有效形成治理合力,一些交叉的领域甚至还会相互扯皮,降低治理工作成效。
        3.扬子江城市群与长江中上游段缺乏协同。近些年长江流域中上游地区在加快经济发展目的驱动下,陆续新建了宜昌、万州、涪陵等重化工业区,加上原已存在的安庆、九江等传统石化工业集聚区,长江沿线共有化工园62个,生产企业约2100家,沿线化工产量约占全国的46%。虽然2016年出台的《长江经济带发展规划纲要》明确将长江的生态环境保护放在优先位置,但是一些地区为地方税收等利益所主导,仍会对本地的一些排污企业进行保护,甚至在断面监管的指标上弄虚作假。当前扬子江城市群的水污染治理与长江流域其他地区,尤其是中上游地区缺乏协同,造成监管和治理的困难。
        4.社会公众在水污染协同治理上参与度不高。公众的参与度相对不高,一方面是因为信息不对称。缺乏及时、透明的扬子江水污染信息发布制度,而且水污染大多发生在辖区交界地区并有一定的潜伏期。公众一般是在发生了较为严重的污染情况后才能获知信息,影响参与治理的及时性。另一方面,水污染治理技术的复杂性也造成了公众参与的困难。水污染情况的检测和监管需要较为复杂的技术,一般公众难以具备相关的技术水平,民间环保社会团体往往缺乏具备相关专业知识和技术的人才,经费不足,只能从事一些初级的环保活动或事后维权活动,影响公众参与的有效性。
        二、促进扬子江城市群水污染协同治理的对策建议
        1.建立扬子江城市群水污染协同治理的机制。一是联合其他地区,呼吁成立国家层面的长江水污染协同治理领导机构,负责对长江流域的治理目标、污染补偿等制度进行统筹,避免各地区之间的相互推诿和利益损害,减少基础设施建设重复浪费等问题。二是学习浙江“五水共治”经验,成立省级层面的扬子江城市群水环境整治协调机构,加强顶层设计和统筹规划。各市设置相应的组织机构,按照领导小组制定的规划等安排工作,反馈治理中发现的问题,促进协同治理工作有序有效推进。三是培育扬子江城市群水污染协同治理的公众参与机制。要发挥三类群体的力量:发挥普通民众参与治理的积极性,筑牢水污染协同治理的社会基础。环保社会组织要积极集聚环保人士及专业人才,使其成为水污染协同治理中的重要力量。高校和研究机构通过政府的激励和引导,提高参与治理积极性,发挥专业性和研究实力强的优势。 
        2.发挥市场化机制在水污染协同治理中的导向作用。一是建立扬子江城市群水污染物排污权交易市场。借鉴“太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易”试点工作的经验,建立基于市场机制的排污权交易制度。由省级层面统筹制定城市群的排污权交易方案、超排企业处罚等措施,解决交易中的利益冲突和矛盾等。探索建立水污染治理的企业信用制度,对企业在水污染治理上的投资及做法,计入水环境治理的信用档案,并与其他信用体系对接,提高企业资信水平。二是完善扬子江上下游水污染生态补偿机制。完善和细化生态补偿工作流程,探索资金等价的实物补偿或政策补偿等。对补偿资金使用进行项目化管理,补偿标准的制定要综合各地实际情况,针对不同情况设立“差别补偿标准”。三是加快水污染治理绿色金融发展。在扬子江城市群率先开展绿色信贷统一标准的设计,通过贴息、再贷款、PPP模式等办法,降低绿色金融融资成本。设立省级绿色产业基金,投资有示范作用的绿色项目,引导社会资本进入,将扬子江城市群打造成绿色金融发展的先行示范区。
        3.加快推进水污染协同治理的平台建设。一是信息共享平台的建设。加快建立扬子江城市群水环境数据库,实现8市间的信息数据共享。以现有监测网点为基础,建立全流域的监测网络,定期进行抽样检测,及时公布相关信息和数据。建立8市间的信息通报制度,互通最新的治理情况。建立水污染信息的社会公布机制,为大众及环保组织等进行监督、维权提供有效的数据资料。二是统一监测平台的建设,统一监测的技术手段、指标和标准等,由各城市的专业部门或公正的第三方机构进行监测。同时将制定的监测技术等与长江流域其他省份及城市对接,提高水污染协同治理的有效性。
        4.提高水污染协同治理的监管水平。一是完善突发水污染事件的预警和应急处理机制。对沿江两岸的重点污染企业、重要流域段进行实时监控,发生严重的水污染事件时及时对外通报,减小水污染可能造成的危害和损失。将扬子江流域发生的严重水污染情况纳入江苏省生活饮用水卫生应急处理的范围,由领导小组协调沿江8市进行应急处置工作。二是完善水污染治理的事后惩戒机制。将扬子江流域的水污染治理纳入官员政绩考核,重大环境问题上落实领导干部问责制,官员的晋升和年终考核方面实行“一票否决”制。建立严格的企业事后惩戒机制,并对排污不合格的企业,记入信用档案,作为企业获取财政扶持、银行贷款等的资信依据。三是建立和完善8市跨区域部门联合执法机制。建立扬子江城市群跨区域的部门水污染联合执法机制,由8市涉水职能部门组成联合检查组,采用交叉检查的方法,对流域排污情况进行检查,确定惩处方案,对各市形成治污压力。
        5.建立和完善社会公众参与水污染治理的绿色通道。一是拓宽公众参与渠道。多搭建方便公众参与生态治理的平台,如重大环境政策的听证制度、民意调查制度等。同时在社区、农村等基层地区加强宣传工作,提高居民的环保意识,形成环保生活方式。二是推动环境公益诉讼机制。加强环保相关法制宣传,发挥典型案例的正面导向作用,鼓励公民通过法律手段来维护自身权益。同时完善相关法律法规,加强信息披露等制度建设,帮助社会组织解决好取证难、信息掌握不及时等问题,为公民环境维权创造良好的制度环境。三是加大对环保社会组织的政策及资金扶持。对从事环保的社会组织进行分类管理,支持高校科研机构的专家学者参与社会性环保事业,发展更具专业性的环保组织。同时通过税收优惠和财政拨款资助等方式对其进行资金扶持,探索引入社会资本设立发展基金,在分类管理的基础上,按照从事领域的专业化程度及社会影响力的大小,分别进行资金扶持,促进其健康发展。


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