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  • 改革35年的政策逻辑
  •     现代工业文明的发展通常经历过三个阶段:以资源投入推动增长的阶段,以效率提升实现增长的阶段,和以科技、创新驱动的增长阶段。如果说,十一届三中全会以制度改革开创了中国市场经济的起点,那么,十八届三中全会则是以一系列具体的制度设计推动中国经济进入一个新的时代——以效率提升实现增长的后工业时代。

      改革的逻辑

      从十一届三中全会开始,35年来,中国所有的改革无不围绕三个关键词:市场化、缩小城乡差别和对外开放。新一届政府不过是承袭了十一届三中全会以来历届政府的改革逻辑并将其进一步落实到制度设计。

      我们知道,任何效率都是建立在激励基础上的,而“制度”恰恰是围绕提高效率来调整激励机制的一系列规则设计。1978年十一届三中全会确立经济建设为工作重点的政策方向,为上个世纪80年代的农村联产承包制的推广创造了政策基础。农村联产承包制通过剩余农产品的私有化实现了对农村劳动力的有效激励,从而大幅提高了农村的劳动生产率;1984年,城市经济体制改革开始,建立企业承包经营责任制,所有权和经营权分开,通过调整企业经营者的激励机制提高国有企业和集体企业生产效率。在这个基础上,1993年,启动国有企业战略重组,大量国企通过股份化改制上市,进一步调整了公司治理结构,同时,股份化带来的社会资金为国有企业注入了新的市场活力。

      农村联产承包制和城市国企改革从不同角度诠释了中国特色的“市场化”这一关键词。1998年开始,缩小城乡差别成为经济政策的另一个重要目标。

      农村联产承包制和城市国企改革从不同角度诠释了中国特色的“市场化”这一关键词。1998年开始,缩小城乡差别成为经济政策的另一个重要目标。

      农村联产承包制的分配原则是“交足国家的,留足集体的,剩余的是农民个人的”。而农业税费恰恰决定了国家、集体和个人的分配比例。

      2000年3月,中共中央、国务院下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,率先在安徽全省进行农村税费改革试点,把多种名目的农村税费归并为“农业税及其附加”,用于维持村级组织运转。两年后,税费改革试点扩大到20个省(自治区、直辖市)。2004年1月1日,中共中央发布“一号文件”,提出逐步降低农业税税率,同时取消除烟叶外的农业特产税。之后的两年内,全国所有省区市都陆续取消农业税。

      与此同时,农村土地流转制度的改革也提上议事日程,2005年3月,农业部出台《农村土地经营权流转管理办法》,农村土地承包权的流转开始有了制度的依据。

      如果说,联产承包制和农业税费改革都是解决农民的激励问题,那么,农村土地经营权流转管理办法的推出,则是解决农业人口流动和现代化农业生产的制度基础问题。

      在中国经济不断走向市场化的同时,引进外资和先进的技术、管理经验也是中国经济改革的重大创举,从上个世纪90年代开始,中国通过税收优惠等各种措施招商引资,吸引国外资本以直接投资的方式进入中国市场,在中国创立企业,并以此带动了中国外贸出口的高速发展。2000年,中国正式加入WTO,国内外贸企业以价廉物美的中国产品加入国际分工,成为国际制造业市场的一个有机组成部分,“中国制造”由此而举世闻名。

      “开放”不仅带来了促进经济增长所需要的资本,同时也带来了提高劳动生产率的先进技术和管理经验。

      目前,我国外贸依存度接近50%,中国的商品市场和国际商品市场已经在竞争合作中深度融合。在这样的时候,十八届三中全会进一步提出逐步实现资本的跨境“双向流动”,将人民币资本项目可兑换提上自贸区的议事日程。从WTO到资本项目可兑换,中国从实体经济的开放走向金融市场的开放,从商品市场国际化走向资本市场国际化,从企业贸易规则与国际接轨到金融监管体系与国际接轨,这不仅是金融自由化的开端,同时也是中国经济全面开放的一个里程碑。

      改革的背景

      经过35年的高速发展,中国的国民生产总值、外贸规模、城镇化水平以及国民财富的总体水平都有了巨幅提升。但是,35年以资源投入推动的增长也累积了不少问题:

      1.环境污染问题日益严重。由于制度缺陷,企业在发展过程中造成的外部性,如环境污染、资源破坏等相关问题没有通过相应的法律法规和税费制约,让企业充分承担其成本。发展的收益全部为企业所有,发展的成本却是整个社会承担,成本收益不对称导致整个社会的自然环境不断恶化,公民的生存安全受到威胁。

      2.经济结构严重失衡。自上而下追求高增长偏好导致大量资源投向容易拉动GDP的基础建设,重投资而轻消费,政府投资产生的挤出效应导致医疗、教育及其他第三产业及服务业发展的不足,而同时矿产、冶金、建材等基建驱动的上游产能却严重过剩。

      3.人口老龄化。计划生育环境下,人口平均抚养率的下降对于提高当期的储蓄率和投资率具有一定的积极作用,但是却给30年后的社会养老问题埋下隐患。而财政收支制度的不合理加剧了社保养老问题的潜在危机。

      4.缺乏约束的行政权力在市场经济的利益驱动下,创造了越来越大的寻租市场,逐渐走向权钱交易的制度性腐败,并因此加剧社会的贫富差距和各种社会矛盾,

      由于上述因素的共同作用,中国的资本回报率在不断下降,造就中国经济高速增长神话的低成本劳动力、高储蓄率、廉价土地及其他资源要素逐渐消失,内部经济增长面临供求失衡的瓶颈,中国制造的外贸竞争力在不断衰减。只有通过深化改革,中国才能破解增长困境和外需依赖,并逐渐缓和积累深重的社会矛盾。

      因此,面对当前的社会经济发展困局,改革既是“稳增长”的现实路径,也是调结构的必然选择。

      改革的目标

      从十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》来看,改革的框架包括“五位一体”,总共16项,60条,涵盖了经济、政治、社会、文化和生态文明等方方面面,在“五位一体”的改革总框架中,经济改革和政治改革是重中之重。

      从经济方面来看,改革的核心内容包括建立现代市场体系、理顺政府与市场关系、改革财税预算制度和农村土地流转制度。

      从政治方面来看,通过深化司法体制改革,逐步实现司法独立,以确保依法独立公正行使审判权、检察权,并通过权力清单制度有效限制政府部门的公共权力。

      从社会制度改革方面来看,允许单方独生子女生育二胎是计划生育制度的转折点,也是我国尊重人权、平衡人口结构的开端。与此同时,户籍制度和社会保障体系的改革则是致力于消除人口跨区域流动、城乡流动的障碍,让不同区域、不同职业身份的居民享受同等的社会福利保障,缩小社会基本福利保障的城乡差别和区域差别。

      总体而言,十八届三中全会提出了复兴中国梦的基本设想:市场经济、法治国家,并在此基础上实现文化多元,这是本轮改革的最终目标。实际上,这也是现代国家的基本框架。

      上个世纪八十年代,改革刚刚开始的时候,引入全体人民受益的市场化机制,破除的是旧的生产方式,观念是主要的阻力;而这一轮“深化改革”改变的是利益分配格局,触动的是一部分既得利益者的切身利益,因此,改革的阻力来自既得利益者,改革的过程将是利益集团和公众之间的博弈过程。

      主要改革内容

      1.财税体制改革

      财税体制改革是经济改革的核心,也是政治改革的切入点。这一轮财税体制改革包括三个层面:

      第一层面是“税收法定、预算透明”,解决的是公共财政的权力约束问题。在所有法治国家,税收法定原则对于约束征税机关的公权力、维护纳税人的基本权利,具有重要意义,是税法领域的“帝王原则”。1984年,全国人大常委会授权国务院在实施国营企业“利改税”和改革工商税制过程中拟定有关税收条例,以草案形式发布试行。这个授权导致我国现行18大税种中,仅有《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》这3个税种,是由全国人大立法确定的征收权,而其余税种的征收合法性,均源自国务院所作的暂行规定和条例,也就是行政性规定。十八届三中全会提出的财税制度改革包括将税收和预算审批权重新交给人大,在行政程序上进一步严格执行“税收法定”原则。

      第二层面是通过税收调整和转移支付,进一步缩小贫富差距、促进社会公平。从我们目前的财税制度来看,增值税、营业税、进口税等间接税的比重偏高,而针对企业生产流通过程征收的间接税绝大部分最终都通过物价转嫁给消费者,成为全体居民(包括低收入居民)的税赋负担,因此,这一轮财税体制改革把调整间接税和直接税的比例作为一个重要目标,通过降低间接税的比例来降低低收入群体负担。同时,通过扩大一般转移支付,降低专项转移支付,引导公共财政资源流向教育、卫生、公共基础服务和社会保障项目。

      第三个层面是通过调整财政收支结构,实现政府职能转型。一方面,增加政府在教育、医疗、社保等民生领域的支出预算,强化政府的公共服务职能,同时适度降低政府投资支出,淡化政府的投资职能。另一方面,通过“营改增”等税制调整,中央进一步上收财权,同时在此基础上逐步上收事权,把教育、卫生、社保和环保的财政支出统筹权力上收中央,从而进一步促进不同区域的教育、医疗卫生及社会环境、自然环境的均衡发展。

      2.投融资体制改革

      从20世纪90年代开始,商品市场的改革开放就已经基本到位,但金融市场的管制却始终没有放开,金融抑制导致我国长期以来资源错配,效率低下,这种低效率随着融资规模的扩张,演绎成不断集聚的信用风险。

      我国的金融抑制主要体现为三个方面:第一是存款利率管制,第二是金融业的准入限制,第三是证券市场的行政干预。

      十八届三中全会深化改革《决定》推动的投融资体制改革,主要实现:①开放银行业的准入限制,包括对内向民营资本开放,对外向境外资本开放,打破金融业因行政管制而形成的市场垄断,这将改变中国未来金融市场的竞争格局,进一步提高商业银行的市场化水平,倒逼利率市场化改革继续深化;②资本市场监管模式的转型,放松证券产品上市的行政限制,改审批制为注册制,这是证券行业金融产品创新的制度保障,将促进直接融资市场和投资银行业务发展,释放资本市场的活力,股权、债券、期货期权等多层次资本市场将步入新的发展时期。

      在上述基础上,逐步放开人民币存款利率和人民币汇率弹性,并允许国内的资本要素走出去,国外的投融资者走进来,逐步提高中国资本市场的国际化程度。

      3.国企改革

      新一轮国企的核心有两个:①提高国企利润的上缴比例,使得国有资产收益能够有效支持政府的公共财政。我们知道,收入瓶颈和支出刚性是财税体制改革面临的两大难题,提高国企利润上缴比例在一定程度上打开了财政收入瓶颈,为政府提高民生支出保驾护航;②改革国企治理结构,政府通过组建国有资本运营公司,将条件成熟的国有企业改组为国有资本投资公司,国资委从国有企业的“上级主管单位”转换成“控股股东”,通过董事会决策的方式管理国有企业,从“管资产、管企业”到“管资本”,行政之手逐渐淡出,国有企业和其他企业一样,按照市场化原则选聘经营团队,硬化国企高管的业绩约束,提高国有资本的保值增值能力。

      如果说第一轮国企改革是通过战略重组解决国企的长期亏损、行政化等历史遗留问题,第二轮国企改革解决的则是在管理机制上为盈利性国企走向国际市场,成为具有市场活力的跨国企业创造条件。第三次国企改革将从人事制度、财务制度及公司治理结构上进一步落实政企分开的改革宗旨。

      4.要素市场改革

      建立现代市场体系、理顺政府与市场关系的关键是,“让市场在资源配置中起决定性作用”。20世纪90年代初,中国就基本完成了商品价格的市场化,但要素市场价格,包括能源、自然和矿产资源、资本、劳动力、土地等长期以来仍是处于管制或半管制的状态。要素价格双轨制一方面导致国有企业外部约束软化,资源配置效率下降,另一方面也造成了市场竞争的不平等。要素价格的市场化改革是让不同的市场主体面对同样的资源竞争和效率约束,无论对于提高资源配置效率,还是创造公平竞争的现代市场体系,都是至关重要的。

      行政权力淡出要素分配领域,取消要素价格双轨制,让自由交易下的供求关系成为主导市场价格的唯一因素,是打破国企垄断,逐渐实现公平竞争的制度基础。

      5.社保制度改革

      在新的历史环境下,“城镇化”是缩小城乡差别、促进社会公平的途径。而“人的城镇化”首先要解决农民进城以后的社会保障问题,其次是农民离开土地的财产处置问题。这里自然涉及到两个制度的改革:一是社保体制改革和户籍制度改革,二是农村土地流转制度的改革。

      通过社保体制改革,中央上收社会保障资金的管理权和分配权,在全国统筹的基础上实现精算平衡,不仅可以破除现行社保管理体制对人口流动的障碍,而且从长期来看,能有效缩小社保福利的区域差别和城乡差别。在此条件下,推动户籍制度改革,让进城的农民工和城市居民享有同等社会福利保障。

      大量农民离开土地之后,农村土地的集中经营是现代农业发展的物质前提,而农村土地的集中和高效率使用必须以农村土地交易市场的发展为条件,农村土地使用权的流转将是农业联产承包责任制之后的第二轮农村生产方式的改革。

      第一轮改革通过解决农村劳动者的激励问题,提高劳动生产率,而第二轮改革是在市场化原则下通过规模化的农业生产实现全要素生产率的提高。

      此外,产权保护制度、行政权力约束机制以及司法独立的制度安排等为经济改革建立一个公平廉洁的政治环境。这是中国新一轮经济增长最重要的制度红利。

         来源:财新网  作者:林采宜

     

      



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